——以3個環(huán)境行政復(fù)議和訴訟案件為例

◆黃野 張玉宇 趙宇

　　對于一個已經(jīng)竣工的建設(shè)項目，無論是自主驗收，還是以往作出的許可驗收決定，在新舊兩版《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》中，都把“按環(huán)評及其許可決定的要求建成或者落實”作為其通過驗收的條件。

　　也就是說，環(huán)評及其許可決定所提出的要求，如果不發(fā)生變更或者撤回，就會在竣工驗收中被強制性地執(zhí)行。這就有必要充分考慮由于建設(shè)項目的不確定性引起的預(yù)測結(jié)論與實際情況不符，從而引發(fā)的環(huán)評及其許可決定需要變更或者撤回的問題。

　　值得一提的是，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款規(guī)定建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中未按照環(huán)評及其許可決定要求建設(shè)將處20萬元以上100萬元以下的罰款，逾期不改正的，責(zé)令停止建設(shè)。因此，當(dāng)該建設(shè)項目符合變更或者撤回條件時，則有必要進行變更或者撤回，這樣建設(shè)單位就有可能因此減輕或者免于處罰，從而讓裁量更加公平。

　　此外，《行政許可法》第八條第二款規(guī)定了行政機關(guān)主動變更或者撤回許可決定的條件：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。

　　該法第四十九條又規(guī)定了行政機關(guān)依申請變更許可決定的條件：被許可人要求變更行政許可事項的，應(yīng)當(dāng)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。

　　再有，《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評預(yù)測結(jié)論與實際情況不符的情形也作出安排。

　　該法第二十七條規(guī)定：在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合環(huán)評及其批準(zhǔn)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價，采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設(shè)項目審批部門備案；原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，采取改進措施。

　　本文以3個涉及建設(shè)項目的環(huán)評許可和竣工驗收許可的行政復(fù)議和訴訟案件為例，談?wù)劖h(huán)評及其許可決定變更或者撤回的必要性。

　　■ 環(huán)評許可決定變更或撤回的三類情形

　　案件1

　　依據(jù)的地方性法規(guī)廢止了

　　某地方性法規(guī)規(guī)定，建設(shè)天然氣輸氣管道必須距離沿線居民區(qū)30米，以保障輸氣管道的安全。其目的并非為阻斷污染物排放的影響。

　　但是，某天然氣輸氣管道建設(shè)項目的環(huán)評文件卻認(rèn)為這個距離既是安全距離又是污染防治距離，遂將30米范圍內(nèi)居民搬遷的要求作為污染防治措施提出并獲得批準(zhǔn)。建設(shè)單位搬遷了一部分居民，但仍有另一部分始終無法達(dá)成補償協(xié)議，當(dāng)?shù)卣矝]有作出強制征收決定。

　　數(shù)年后這個建設(shè)項目已經(jīng)竣工，需要通過許可驗收才能投入使用。在竣工驗收之前，前述的地方性法規(guī)已經(jīng)公布廢止。

　　生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為，既然環(huán)評及其許可決定當(dāng)初所依據(jù)的地方性法規(guī)已經(jīng)廢止，依據(jù)這個規(guī)定提出的搬遷措施就不再有效，因此在一部分居民未遷走的情況下作出竣工驗收許可決定。

　　居民王某認(rèn)為這個驗收許可決定侵犯其合法權(quán)益并提起行政訴訟，請求法院予以撤銷。王某的觀點十分清楚，即只要環(huán)評及其許可決定提出了要求，未達(dá)到這個要求前就通過驗收許可，不符合舊版《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十六條第（二）項的許可條件。

　　如前所述，30米距離并非是為了阻斷污染物排放影響，環(huán)評及其許可決定據(jù)此認(rèn)定為污染防治距離，這本身就存在著超越職權(quán)的爭議。地方性法規(guī)廢止，環(huán)評許可決定中有關(guān)王某搬遷的要求不再有效。

　　筆者認(rèn)為，無論是從職權(quán)爭議上考慮，還是從依據(jù)的地方性法規(guī)已經(jīng)廢止來考慮，許可機關(guān)在竣工驗收時主動變更或者撤回之前環(huán)評及其許可決定提出的要求，顯然符合行政許可法的規(guī)定。撤回或者變更之后，竣工驗收就符合條件。

　　案件2

　　依據(jù)的客觀事實發(fā)生了改變

　　某海港疏港高速公路建設(shè)項目，以該海港客貨吞吐量規(guī)劃為主要依據(jù)，預(yù)計出高速公路建成投入使用后的車輛流量。環(huán)評及其許可決定再根據(jù)預(yù)計的車輛流量預(yù)測噪聲達(dá)標(biāo)距離。對應(yīng)所采取的噪聲污染防治措施主要包括聲屏障等隔音設(shè)施，隔音設(shè)施無法達(dá)到目標(biāo)要求時，一般還要搬遷相應(yīng)距離之內(nèi)的居民。

　　李某居住在環(huán)評預(yù)計的噪聲達(dá)標(biāo)距離之內(nèi)，根據(jù)環(huán)評許可決定屬于需要搬遷的居民。

　　他同樣認(rèn)為，只要環(huán)評及其許可決定提出了搬遷措施，在沒有搬遷之前，生態(tài)環(huán)境部門不但可以依據(jù)新版《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款查處某海港疏港高速公路建設(shè)項目未按環(huán)評及其許可決定要求建設(shè)的行為，并責(zé)令其完成搬遷后才能開工建設(shè)，而且建設(shè)項目也不能通過竣工驗收投入使用。

　　然而，海港的客貨吞吐量具有眾多不確定因素。也許另有新建海港消納了這個海港規(guī)劃中預(yù)計的吞吐量，或者另一條高速公路建成后取代了這條路的作用，再或者是各方出于前瞻性考慮，有意實行超前建設(shè)。凡此種種，結(jié)果是這條路的實際車流量變小，噪聲達(dá)標(biāo)距離也自然隨著這一實際情況客觀地變短。

　　當(dāng)實際影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)測值時，環(huán)評及其許可決定所提出的高標(biāo)準(zhǔn)污染防治要求，不但很難得到全面落實，也確實有必要通過變更或者撤回加以調(diào)整。

　　環(huán)評及其許可決定一旦變更或者撤回，只要建設(shè)項目符合調(diào)整后的要求，就不能依據(jù)新版《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款查處未按原環(huán)評及其許可決定要求建設(shè)的行為；同時，通過竣工驗收也就不再違反新舊兩版《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》中有關(guān)驗收的條件。

　　這么說來，有一種情況必須謹(jǐn)慎對待，即當(dāng)事實確實明顯符合調(diào)整的條件時，在原環(huán)評及其許可決定未獲得調(diào)整前，此時如果做出與即將發(fā)生的調(diào)整相反的處理決定，比如，調(diào)整后李某不必搬遷，而處理決定卻依據(jù)之前的要求責(zé)令搬遷，這不但不公平，也會把爭議進一步帶入混亂。

　　在環(huán)評制度里，對不能預(yù)測準(zhǔn)確的情形，早有“柔性管理措施”處理這樣的問題，只是這種“柔性管理措施”沒有被重視和應(yīng)用。

　　比如，《環(huán)境影響評價法》第二條所說的“跟蹤監(jiān)測”，第二十七條的后評價備案制度，均可以對預(yù)測不準(zhǔn)的問題實行緩和處理，可采取跟蹤監(jiān)測的辦法事后進一步確定，或者對預(yù)測不準(zhǔn)的實行事后矯正。

　　鑒于實踐中可調(diào)整的、不確定的預(yù)測結(jié)論，可能導(dǎo)致某些特殊的建設(shè)項目容易產(chǎn)生不合理的僵化處理，因此筆者建議“柔性管理措施”當(dāng)前應(yīng)當(dāng)被喚醒。

　　案件3

　　強制標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為推薦標(biāo)準(zhǔn)

　　某石油化工建設(shè)項目的環(huán)評文件于2014年獲得批準(zhǔn)。其中，根據(jù)國家強制性標(biāo)準(zhǔn)《石油加工業(yè)衛(wèi)生防護距離標(biāo)準(zhǔn)》（GB8195-2011）確定衛(wèi)生防護距離為800米，這個范圍內(nèi)的住戶就要因大氣污染防治的原因遷走。在達(dá)成搬遷補償協(xié)議或者作出強制征收決定之前，這個建設(shè)項目就不能通過竣工驗收。

　　2017年3月23日，原國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《國家標(biāo)準(zhǔn)公告2017年第7號》，將強制性國家標(biāo)準(zhǔn)《石油加工業(yè)衛(wèi)生防護距離標(biāo)準(zhǔn)》轉(zhuǎn)化為推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法，強制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，推薦性標(biāo)準(zhǔn)鼓勵實行。因此，一般來說推薦性標(biāo)準(zhǔn)的意思有兩點：被采用效果會更好；如果有其他辦法能夠達(dá)到目標(biāo)，則不必被采用。

　　可見，推薦性標(biāo)準(zhǔn)并不能對建設(shè)單位直接產(chǎn)生強制性義務(wù)。只有在沒有其他辦法使建設(shè)項目達(dá)到環(huán)境保護目標(biāo)要求時，推薦性標(biāo)準(zhǔn)才應(yīng)當(dāng)被采用。

　　這里所說的目標(biāo)要求是指達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。所以，設(shè)置或者變更撤回防護距離的要求時，應(yīng)當(dāng)按照推薦性標(biāo)準(zhǔn)的兩重含義，以能否達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為前提。

　　2017年5月，根據(jù)建設(shè)單位的實際情況和竣工驗收監(jiān)測報告，環(huán)保部門認(rèn)為除衛(wèi)生防護距離內(nèi)有兩戶居民沒有搬遷外，這個建設(shè)項目其他情況均符合竣工驗收的許可條件；竣工驗收監(jiān)測報告又能夠證明兩戶居民住處已經(jīng)達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，決定變更環(huán)評及其許可決定有關(guān)防護距離的搬遷要求，原要求不再有效，遂通過了竣工驗收。

　　兩戶居民不服，申請行政復(fù)議，認(rèn)為環(huán)保部門的竣工驗收許可決定違反了舊版《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十六條有關(guān)“按環(huán)評及其許可決定的要求建成或者落實”作為通過驗收的許可條件，請求予以撤銷。

　　筆者理解，《石油加工業(yè)衛(wèi)生防護距離標(biāo)準(zhǔn)》從強制標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成推薦標(biāo)準(zhǔn)，兩戶居民住處又達(dá)到了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，變更或者撤回環(huán)評許可決定符合行政許可法的規(guī)定。因此，變更或者撤回之后，竣工驗收就不再以此為條件。